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两批国家级PPP示范项目对比:扩围养老、医疗教育等民生领域

发布时间:2015/10/29  编辑:  来源:  访问次数:

导读

从区域分布看,第一批示范项目覆盖了14个省市和1个计划单列市。其中,华东地区入围项目最多。而第二批PPP示范项目区域格局发生了明显变化,其中,华中地区以57个项目位列第一,西南地区以40个项目位列第二。

21世纪宏观研究院分析师王海平

近期,财政部公布了第二批PPP示范项目(政府和社会资本合作示范项目)206个,总投资额约6589亿元。加上2014年底公布的第一批项目,至此,“国家级”PPP项目已达到了236个,总投资近8400亿元。

从30个到206个,从1800亿到6589亿,前后两批“国家级”项目之间区域和行业变化如何?在中国渐进式改革的框架下,PPP项目的运作是否已经找到了成熟的、可复制可推广的模式?

21世纪宏观研究院联合江苏省住建委、南京财经大学和南京卓远城镇化研究中心进行了研究。

从华东到华中:两批项目分布区域差异明显

在第一批财政部PPP示范项目中,江苏成为了“中标”最多的省份,但从第二批项目看,中原大省河南却成了项目数最多的省份。在第一批项目中,河南上榜为零,但在第二批却有41个项目入围。

从本次河南41个项目所涉领域来看,涉及到市政、交通、水务、教育、学问、养老五个领域,进入了河南的省、市、县等各个级别行政辖区,这意味着“全覆盖”。

21世纪宏观研究院认为,作为传统意义上的“粮仓”,河南的城市化发展较为滞后、工业基础亦薄弱,随着工业化和城镇化进程的加快,传统的投融资模式已无法满足日益增加的城市建设需求,PPP或为当地的一个契机。

与河南相反,在第二批示范项目中,北、上、广、深等地项目较少,上海甚至为0。这些国内一线城市,城市化、基础设施及公共服务体系已较为完善,加之城市财力丰厚,因此对PPP的兴趣并不大。

从263个“国家级”的PPP项目分属的行业领域来看,第一批示范项目以存量(22个项目)为主,只有8个新项目,涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面。

第二批PPP示范项目仍集中在公路、轨道交通等基础设施,以及养老院、医疗设施、教育设施、城市管廊等公用设施较多,分布在市政、水务、交通等领域。

而在市政领域中,多以垃圾焚烧发电、城市地下综合管廊、垃圾处理等项目为主;水务领域中,又主要集中在污水处理、河道整治、供水引水等。

21世纪宏观研究院认为,第一批之所以以存量项目为主,主要与当时的经济形势关系密切,财政部希翼通过引入社会资本参与存量项目的改造和运营,化解当时最为着急的地方政府融资平台债务风险。

从区域分布看,第一批示范项目覆盖了14个省市和1个计划单列市。其中,华东地区入围项目最多,达到19个,占整批PPP示范项目的63%以上,东北、华北各为3个,西南地区为2个,西北、华中、华南地区均为1个。在入围的城市中,江苏省以9个项目居首,安徽4个入围项目排第二,河北、吉林、浙江等省份也有部分项目入围。

而第二批PPP示范项目总共有28个省(市、自治区),以及宁波、厦门2个计划单列市,区域格局发生了明显变化。

其中,华中地区以57个项目位列第一,西南地区以40个项目位列第二,华北、华东、东北、华南、西北地区分别为31、28、20、19、11个,入围省份中河南省以41个项目“遥遥领先”,与第二(云南18个)、第三(河北14个)拉开了明显的距离,而第一批项目中居首的江苏省此次只有5个项目入围。

21世纪宏观研究院认为,首批示范项目申报时,有关PPP的规范指引文件并不全面,同时各地对这一新生事物的了解仍需要时间,因此上报项目并不多。

第二批审核更严格强调合规和落地

在两批项目中,各地分别上报了120、782个项目,而财政部从中遴选了30、206个,数量和投资金额暴增了7倍、3.7倍,但前后两次的“入选率”基本维持在25%。

虽说“入选率”并未出现较大幅度的变化,但事实上相较于第一批,第二批在总体呈现数量多、金额大、覆盖广、加强监管、重视落地等明显特点。

21世纪宏观研究院发现,第二批示范项目的评审较之第一批更加严格,其评审表标准分成了定性、定量评审两步走。

其中,定性评审主要审查项目的合规性,包括主体合规性、客体合规性和程序合规性,主要有8项细则,按照规则,定性实行“一票否决”:即只要有1项不符合要求立马淘汰。

21世纪宏观研究院与卓远城镇化研究中心通过研究发现,定性分析中“实施项目是否合规”成为了PPP项目能否进入“国家队”的最大“杀手锏”,其主要原因在于:

在政府方面,国有企业和融资平台企业作为代表政府签署PPP项目合同,不符合规范要求;作为社会资本方,未按国办发42号文要求剥离政府性债务,并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台企业,同样“不符合规范的”。

21世纪宏观研究院认为,这实际上是当下地方政府国有融资平台改革不到位导致的。

定性评审通过后进入定量评审阶段,主要从申报材料的规范性、项目实施方案的合理性、财政中长期可持续性、融资可获得性、项目实施进展、推广示范价值、化解债务及改善公共服务供给等八大方面进行评估,总计100分。

21世纪宏观研究院发现,第二批示范项目评审专用,“项目落地”的条件分数超过10分,所占权重最大,而落地的因素包括“项目推进进度、项目具备的条件、相关佐证文件资料、专家经验判断等。”

在第二批示范项目中,财政部还“新增加”了“项目对接人、联系方式”,要求“项目人”能够随时回答“抽查”中出现的任何问题。

另一个严格的审核的设置是,财政部为了促使项目规范开展,在第二批中建立了“能进能出”的示范机制:即项目交易结构发生重大变化而不能采用PPP模式,或1年后仍未能进入采购阶段的,将被调出示范项目名单。因此,目前第一批已有3个示范项目被剔除。

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